8月22日，《上海市城市总体规划(2016-2040)(草案)》(以下简称“上海2040”)面世，明确2040年人口控制目标为2500万，十余天来，引发社会热议。外来人口到底是特大城市不可承受之重还是动力源泉？城市人口有没有“上限”之说？如何破解城市之间“冷热不均”问题？中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁就此接受了未来城市的专访，在澄清相关认知误区的同时，详解了大城市发展的规律。

中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁
文/未来城市研究员岳钰君邱婓
大城市病并非人口聚集的原罪
未来城市：近年来，特大城市纷纷提出人口“天花板”的控制规划目标，上海最近的举措是最新例证。一些国际知名的城市规划学家一直强调人的因素对于城市活力的影响，认为不应限制城市人口增加。那么，限制人口是不是特大城市未来发展的必选项？
李铁：限制人口在国家间是一件非常正常的政策。限制移民，等于限制外籍人口分享发达国家的公共福利。但是，随着人口增长率的下降，公共福利水平过高，一些国家又不得不通过大量移民解决低端劳动力供给问题，这种状况，欧洲和美国都存在。日本限制移民的政策很严，结果就是在一些服务业领域，大量的老龄人口仍然在就业。
如果我们从城市的人口结构分析，城市的人口应该在不同的就业年龄和不同层次的就业岗位上实现均衡供给。不过，这应当是由市场调节的，也就是市场根据对劳动岗位的需求自动调节用工数量。需要指出的是，市场调节只有在开放性的城市人口流动政策下才会奏效。
其实中国在就业供给上，城市的绝大部分政策是开放的。除了少量所谓的高端就业岗位，包括公务员，因为与落户有关，其他大部分劳动力的流动一直是敞开的。目前看到的所谓人口控制政策，主要是从以下几个方面考虑：
一是控制外来人口的落户，这在北上广深已经是长期持续的政策；
二是控制低端人口，在居住证和落户条件上制定苛刻的限制性因素，例如学历、年龄、职称等；
三是控制所谓低端产业，把一些可能导致外来人口特别是农村人口大量进入城市的产业和行业限制住，从源头上控制劳动力就业人口的涌入；
四是控制购房和贷款，严格区分本地和外来人口的公共服务差别，等等。
其实，限制外来人口落户大概出于以下几个方面的目的：
一、平衡本地人的利益诉求。有限的公共福利放大到外来人口之后，会降低户籍人口的公共福利水平。例如高考的名额，如果增加了外地人子女入学，本地人的升学率就会收到影响，在总量上是百分比的问题，但是到了每个家庭则是百分百的损失。
二、推卸政府理应承担的责任。把管理的责任推卸给人口过多，实际上大量的主观决策都是由于短期行为政绩行为造成的，有些是体制原因，有些是主观因素。之所以产生城市病，更多的是对发展规律认识不足。把这些推卸到外来人口身上，政府应担负的责任会大大降低。
三、对于净化社会环境的行政需求。我们看到的是通过行政资源堆积起来的视觉城市，已经形成的城市视觉景观也代表着政府的政绩。中国社会几千年的传统就是要面子，一直延续到我们的城市管理上。如果外来人口过多，特别是农民工太多，这些低收入人口相关的就业空间和居住空间，与我们多年打造的景观形态严重不符，管理者会认为影响到城市形象和城市品牌。
四、断了后续进入者的想法。严格控制，低端产业迁出等，就是不希望很多人追求特大城市的公共福利而持续进入，加大政府持续地满足公共服务水平的财政负担。
未来城市：早在20年前的《上海市城市总体规划（1999-2000年）》中，就已经有过在2020年将上海总人口控制在2000万左右的计划，然而2005年上海总人口就突破了计划数量，2015年上海市人口已达到2426万人，那么2040年2500万人口控制目标是否还有现实意